□每日观察第362期

　　作为政治制度改革的一项重要内容，公务员制度究竟怎么改，一直是上至庙堂下至黎民普遍关注的问题。如今，作为建立聘任制公务员制度的落实之举，上海浦东新区首批聘任制、实行合同管理和协议工资制度的公务员正式签约，浦东综合配套改革试点的又一只“靴子”终于落地。

　　聘任制公务员制度也称为政府雇员制，是一种从国外引进来的“舶来品”。政府雇员制的典型代表是英国、澳大利亚和新西兰等国家，这些国家平均有20％的政府岗位是临时政府雇员。美国则在上世纪八十年代起推行了联邦机构临时雇员制度。据统计，从1982年到1993年期间，每年大概有145000到175000名的临时雇员在美国联邦机构工作，临时雇员占联邦机构雇员总数的6.8%。

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　　上海并不是政府雇员制的最早引进者。早在2002年，吉林省率先试行政府雇员制，其后各地政府纷纷效仿。2004年，无锡市以50万元和30万元年薪聘任两名政府雇员，创造了政府雇员年薪的全国最高记录。2006年，北京市海淀区以20万年薪聘请7位政府雇员。此外，曾经尝试政府雇员制的还有深圳、无锡、武汉、长沙、珠海等地。

　　然而，让人吃惊的是，这些政府雇员制改革试点的“先行者”们很快发现，在国外行之有效的这种制度在中国明显地“水土不服”。于是乎，不少地方要么就是“雷声大，雨点小”，要么就是骑虎难下，而有的地方干脆明确表态“行不通”。比如首先敢“吃螃蟹”的吉林省，截至2007年，3名政府雇员先后离开聘任的机关，吉林省有关方面也决定今后不再准备招录政府雇员。

　　按照有关规定，政府雇员是政府用高薪从社会上雇用的专门人才，不具有行政职务，不行使行政权力，不占用行政编制，服务于政府某项工作或某一政府工作部门。《公务员法》第十六章对公务员的职位聘任专列5条,规定了实行聘任制的两类职位、招聘办法、聘任合同的签订、合同内容及聘期等。这是以法律的形式对公务员实行聘任制进行了规范。

　　通常来说，聘任公务员制度有两个成效，一个是通过对专业人士的聘任，可以有效地解决政府专业人士不足的问题，从而更好地提高政府工作质量；另一个是通过实行聘任制，以雇员的高效与高质量的工作，对体制内的委任制公务员形成冲击，培育一种“能上能下”、“能进能出”的机制，从而提高整个行政机关的工作效率。此即所谓的“鲶鱼效应”。

　　不过，从具体到实践来看，这两种效应似乎都不明显。一方面，通过聘用制，政府需要的人才引进来了，也在一定程度上解决了政府专业人士不足的问题，但工作质量并没有得到实质的提高。其实，在我国的政府机关中并不缺乏人才，这可从每年的公务员考试热中窥见一斑。比如今年在一些地方刚刚结束的公务员考试中，报考人数和录取比例无不达到惊人的程度。比如北京、上海、广东等地的平均报考与职位比达到30∶1、50∶1、60∶1，而有的热门职位更高达数千比一。这其中，不乏兼具高学历和经验丰富的应聘者。更让人费解的是，现有的公务员队伍中大材小用、学非所用的现象本身就较为普遍，人才浪费十分严重。

　　另一方面，希望通过聘任制达到提高效率、发挥“鲶鱼效应”的目的也没有完全实现。一些人天真的认为，引进外来聘用人员，可以对体制内公务员产生压力，从而迫使他们更加努力工作，效率也就自然得到提高。很显然，在目前的体制下，这只是一厢情愿的想法而已。相反，由于一些聘用人员拿的工资远远高于体制内的公务员，反而容易使人产生收入分配不公的感觉。体制内的人也理所当然地认为，既然你拿了那么高的工资，多干活也是应该的，依赖心理也就由此而生。如此一来，提高效率也就成了泡影。

　　在现阶段，之所以聘任制公务员制度容易做成“夹生饭”，根源还在于现行的体制缺陷和不配套。笔者认为，要解决这个问题，关键还是要从公务员队伍自身建设出发，这包括如何给日益庞大的公务员队伍“瘦身”、如何有效打破公务员的“铁饭碗”、如何真正实现职务上的能上能下等等。因此，公务员制度的改革和探索，与其现在总想在体制外找到压力和动力，还不如从体制内先寻找改革的突破口。因为，“夹生饭”不但不能吃，吃了还会坏肚子！（作者为中国社会科学院经济研究所博士后 北京师范大学中国劳工问题研究中心副教授 ）

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