□每日观察第206期

　　个人所得税法第四次修改，引起了社会各界广泛关注。这次修改是小幅调整还是整体改造，是零打碎敲还是另起炉灶，是让利于民，还是着眼税收提高，这三个问题值得人们认真思考。

　　自1980年9月10日第五届全国人大第三次会议通过以来，个人所得税法一直处于变动之中。但是，每次修改个人所得税法，都没有明确个人所得税法的立法宗旨和调整目标。尽管在国务院提交全国人大常委会修改个人所得税法的说明中，对每次修改的目的进行了阐述，但迄今为止，个人所得税法并没有明确立法宗旨。这在我国法律体系中实属罕见。个人所得税法第一条即明确，"在中国境内有住所，或者无住所而在中国境内居住满一年的个人，从中国境内和境外取得的所得，依照本法规定缴纳个人所得税"，既没有规定征税的目的，也没有规定征税的作用，这就使得个人所得税法自诞生以来，饱受非议。有人认为个人所得税法是为了增加财政收入，有人认为个人所得税法是为了调节居民的收入水平；有人认为个人所得税法应该体现人人纳税的原则，有人认为个人所得税法应该实现劫富济贫。

　　由于个人所得税法的立法宗旨不明确，所以，每一次个人所得税法修改，都会产生激烈的争论。假如此次个人所得税法能提交全国人大审议，并且明确个人所得税法的立法宗旨，那么，今后个人所得税法的修改或许不会引起如此广泛的争议。

　　从全国人大常委会审议的个人所得税法修正案草案的内容来看，其着眼点仍然在工资、薪金所得方面，为了确保税收公平，体现对等原则，个人所得税法修正案草案对部分群体个人所得税征收作出特殊规定，免除了一部分在华外国人应当缴纳的个人所得税。现在人们关注的焦点是，如果个人所得税法的修改只是提高了起征点，将2000元作为居民缴纳个人所得税起征点，那么，居民的纳税负担相较于上个世纪的80年代，仍然过于沉重。当然，如果在累进税率上做文章，适当降低累进税率，或者拉开个人所得税累进税率的档次，那么，可以间接地减少居民的个人所得税负担。但是这样的讨论仅仅具有技术上的意义。换句话说，如果立法者试图通过小幅调整的方式，不断地修改个人所得税法，从而使个人所得税趋于公平，那么，将工资、薪金所得的纳税起征点定为2000元，只不过是权宜之计。这就好像中央银行加息一样，可以通过小步快跑的方式，不断地调整个人所得税负担，从而使个人所得税法变成一个随着居民收入不断增加而频繁修改的特别税法。如果立法者秉承这样的立法思路，那么，经济学者已经找到了替代性方案，那就是在个人所得税法中，确定个人所得税指数，将个人所得税与居民的收入纳入数学模型，随着居民收入的不断增加，而不断地调整个人所得税。

　　笔者认为，技术上的改进是可行的，但是，如果不确定个人所得税征收的基准，那么，所有的讨论都将流于形式，无助于科学确定纳税标准。假如按照上个世纪80年代的计算方法，根据当前居民平均工资、薪金所得计算，那么，个人所得税中工资、薪金所得的纳税扣除额恐怕要达到上万元，因为只有这样才能确保现行的个人所得税负与上个世纪80年代开征个人所得税时持平。假如立法机关重新调整个人所得税征收的基准，那么，就应该将新的立法思路提交全民讨论，并且在形成共识的基础上，写入个人所得税法。

　　笔者认为个人所得税法的修改不能过于频繁，这部法律应该像其他法律一样，具有前瞻性。当前我国个人所得税法中存在的问题，突出地体现在个人所得税征收项目方面，个人所得税征收重点放在工资、薪金所得项目上，而没有把财产性收入作为征税的重点。这样的立法观念，没有体现我国居民收入来源多样化的特点，没有达到调节居民收入水平的目的，没有实现个人所得税法的立法宗旨。

　　所以，笔者的第一个结论是，个人所得税法应当整体改造而不是小幅提高。

　　从个人所得税法的重心来看，从一开始就倾向于把居民的收入锁定在工资、薪金所得方面，没有考虑到社会多元化对居民收入结构的影响。虽然国家税务征管机关出台了自行申报纳税制度，试图弥补个人所得税法的制度缺陷，通过要求居民自行申报纳税的方式，调整居民的收入水平。但是由于自行申报纳税制度所依据的实体法存在问题，所以这项制度很难全部贯彻落实。要想从根本上解决我国个人所得税纳税不平衡的问题，必须把工资、薪金之外的其他收入统盘考虑，至少应该把财产性收入与工资、薪金所得同等对待，加大对财产性收入的征税力度。比如对房地产交易所得、股票交易所得开征个人所得税，运用税收手段调节居民收入之间的差距，防止收入分配不合理现象制度化。

　　所以，个人所得税法不应该零打碎敲，而应该另起炉灶，针对我国居民财产性收入不断增长的实际情况，重新设计个人所得税法的体例结构，确保个人所得税法真正成为调节居民个人收入的公平法。

　　个人所得税法直接关系到居民的切身利益，但是，个人所得税的征收也涉及到国家利益和公共利益。如何在国家利益、公共利益和个人利益之间实现平衡，是立法者必须考虑的问题。假如个人所得税负担过重，那么，虽然征收个人所得税为国家增加了税收，但是却减少了居民的个人收入。据权威部门统计，按照新的纳税扣除额，国家将减少收入300亿元。这是执政者贯彻以人为本，藏富于民的具体举措。但是，立法机关还必须意识到，个人所得税法旨在调节居民收入水平，所以修改个人所得税法时，应该进一步减轻居民在缴纳个人所得税方面的负担。换句话说，假如确定个人所得纳税扣除额之后，剩下10%左右的居民需要缴纳工资、薪金方面的个人所得税，那么，个人所得税法才能真正发挥调节居民收入水平的效用。

　　所以，个人所得税法的修改应当着眼于让利于民，而不应该是财政收入的提高。虽然在一些地区由于居民收入增长过快，个人所得税对财政的贡献很大，但是，增加个人所得税不应该成为政府追求的目标。只有逐步提高居民的工资、薪金收入，减少工资、薪金方面的个人所得税，并且逐步开辟渠道，帮助居民增加财产性收入，当地居民的购买力才会不断提高，当地经济的发展才有可持续性。如果为了谋求增加个人所得税，而降低纳税扣除额，竭泽而渔，那么，经济的发展就会因为消费不足而陷入停滞。

　　综上所述，我国个人所得税法的修改应该采取整体改造的策略，明确立法观念，调整法律结构，减轻纳税负担，实现调节居民收入水平的目的。（作者为中南财经政法大学社会发展研究中心主任 教授）

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